前 言
“十五”期间，在区委、区政府和市财政局的领导下，区财政以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以贯彻落实科学发展观、构建和谐社会为主线，全面实施“二三六三”发展战略，不断更新理财理念，深化财税改革，加强支出管理，创新管理机制，财政实力不断增强，为支持全区经济社会各项事业的持续、健康、协调发展发挥了积极的推动作用。
“十一五”时期是全面建设小康社会的关键时期，也是经济社会结构发生深刻变化的重要发展阶段。进一步完善社会主义市场经济体制、落实科学发展观、转变政府职能、举办奥运会以及北京城市总体规划的制定等，都给我区财政经济发展提供了难得的机遇。能否抓住机遇，在巩固已有改革成果的基础上，与时俱进，开拓创新，积极稳妥地处理发展过程中遇到的新情况、新问题，实现东城区经济又好又快的发展和社会事业的全面进步，是财政工作面临的挑战。
区财政按照建立健全公共财政体系的总体要求，以东城区经济社会发展总体规划为依据，以创新体制、调整结构、全面发展为主题，以解决难点、热点财政问题为突破口，在全面分析全区“十五”财政改革和发展现状的基础上，立足东城区情，对“十一五”财政改革和财政发展做出整体规划，并就该规划的具体实施提出指导性建议。
一、“十一五”时期东城区财政改革与发展面临的形势
“十一五”时期，东城区发展面临着一个机遇和挑战并存，机遇大于挑战，总体上有利于促进经济社会发展的环境。2008年奥运会、WTO后过渡期、国际产业转移、北京城市总体规划等都给发展带来了机遇。但如何处理制约发展的深层次问题，仍然是财政部门面临的重要课题。政府职能转变、构建服务型政府和环境友好型、资源节约型社会，保持经济社会协调发展和人与社会的全面进步，都对财政工作提出了更高的要求。
（一）东城区财政改革与发展面临的机遇
1.科学发展观为财政改革与发展指明了方向
党的十六届三中、四中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”、“构建社会主义和谐社会”，这是我党在新形势下对经济社会发展规律认识上的升华，也是今后各项财政改革和工作的指导思想。“十一五”期间，财政部门要将落实科学发展观贯穿财政工作始终，进一步转变观念，创新管理，努力壮大财政综合实力。
2.WTO后过渡期推动政府职能转变和对外开放扩大
随着我国加入WTO后过渡期的结束，东城区经济社会已融入了经济全球化的新阶段。市场化进程的加快，将进一步释放生产力要素，促进各领域资源的合理流动和配置，促使区财政积极有效地利用“两个市场，两种资源”，加快东城区实现全方位、宽领域、多层次对外开放，提高财政经济规模和运行质量。
3.奥运经济对财政发展将发挥显著的拉动作用
奥运经济的全面启动，将使东城成为首都经济发展中的重要组成部分，为东城区发挥“皇城文化之宝库、世界知名之宝街、发展总部经济之宝地”的比较优势提供了良好的契机。东城区加速经济结构调整和升级，完善以“三区”为重点的发展布局的空间将进一步扩大，区级财政收入稳定增长的基础将更加坚实，区级财政实力将得到进一步提升。
4.首都功能核心区的确定，为东城区的财政经济发展提供了新的契机
在北京城市总体规划中，将东城区定位为首都功能核心区、北京市政治中心的主要载体、全国性文化机构聚集地之一、传统文化重要旅游地区和国内知名的商业中心。同时，雍和科技园区、美术馆精品街、戏剧艺术街等纳入了城市总体规划，首都功能核心区的功能定位将给东城区带来新的发展机遇。“十一五”时期的财政工作也必然围绕着总体规划的实现而快速发展。
5.“二三六三”核心发展战略将使区域经济步入科学发展的轨道
区委区政府结合区情和区域经济发展现状制定的“二三六三”核心发展战略，紧紧把握住了东城区发展的脉搏，是东城区推进经济和社会事业协调发展的总纲领。认真落实核心发展战略将推进全区经济社会的健康发展，从而为财政经济的协调发展创造良好的条件。
（二）东城区财政改革与发展面临的主要矛盾
1.东城区发展空间有限，城市建设与保护矛盾凸显
东城区地域面积仅为25.38平方公里，扣除办公和居住区、历史风貌保护区、市政设施等占地后，可供经营发展的空间非常小，而且会越来越小。同时，辖区内集中了大量的风貌保护区，在一定程度上影响全区的发展和财政收入的增长。另外，风貌保护区市政基础设施相对落后、危旧房多、人口居住密度高，解决这些问题，亟需政府财政资金支持。这种发展空间狭小和承载功能众多的矛盾在一定程度上制约着财政经济发展。
2.财政收支的矛盾仍比较突出
一方面，国家宏观调控政策、财税体制改革将会给东城带来不可预期的财政影响，需要加以密切关注。由于历史风貌保护对经济发展的局限，区域内传统产业比重大并且尚未形成完整的产业链，东城区财政收入要在多年较高增幅的基础上继续保持快速增长的难度很大。另一方面，社会保障和维持政权机关正常运转的刚性支出居高不下，教育、卫生、文化、卫生等法定支出压力依然很大，基础设施建设、城市综合整治、生态环境保护等公共事业资金需求也呈现明显的上升趋势，财政平衡面临着巨大的压力。
3.财政支出结构需进一步优化
受多种因素影响，财政支出“缺位”和“越位”问题还没有从根本上得到解决，财政的调控能力相对有限。“十一五”期间，经济社会发展与人口、资源、环境之间的矛盾进一步加剧。围绕政府职能向社会管理和公共服务转变，财政资金要逐步退出一般竞争性领域，集中财力加强社会事业的薄弱环节，促进经济社会协调发展。
4.全区有效的筹融资机制尚未真正建立起来
要实现将东城区建设成为经济发达、文化繁荣、社会和谐、生态良好、人民生活幸福殷实的现代化城市的中心城区的目标，政府将加大对公共事业的投入力度。弥补资金供给与需求之间的缺口，必须要加快建立健全筹融资机制，拓宽筹集资金的渠道。目前政府投资范围尚需进一步明确，市、区事权有待进一步界定，财政投资和引导社会资金投入的重点需要进一步明确。
5.财政管理有待进一步加强
随着公共财政改革的深化和财政精细化管理水平的提高，基础工作越显重要。在实际工作中，各预算单位基础工作水平参差不齐，特别是少数预算单位还存在数据不实、信息不足、情况不明等情况，直接影响了财政资金的统筹安排和综合平衡，财政预算管理的基础工作需要进一步加强。
二、“十一五”时期财政工作的基本思路
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕落实科学发展观和构建和谐社会两大执政方略，以解决难点、热点问题为突破口，按照东城区首都功能核心区定位的要求，积极实施“二三六三”核心发展战略，进一步健全公共财政体系，不断壮大财政实力，统筹配置资源，优化支出结构，提升理财水平，积极支持全区和谐社会建设。
（二）发展目标和工作思路
1.发展目标
根据北京市和东城区“十五”时期地区生产总值增长速度以及对“十一五”时期的预测，按现行财政体制测算，“十一五”期间区级财政收入年均递增10%。坚持把发展作为第一要务，不断创新体制和管理方式，逐步建立协调稳定的财政收入增长机制，结构合理的公共支出保障机制，科学规范的预算管理机制，责权清晰的非经营性国有资产管理机制。到2010年，建成相对完善的公共财政体系，为东城区经济社会协调发展创造良好的财政环境。
2.工作思路
将科学发展观统领东城区财政改革与发展全局，作为财政工作的出发点和落脚点。坚持体制、机制创新，把提高社会管理和公共服务水平作为区财政工作的重点。在巩固公共财政改革成果的基础上，重点抓好“优化一个结构、深化六项改革、搭建一个平台、加强两项管理”，坚持高起点、求实效、重配套，以改革促管理、强机制，进一步完善东城区财政管理体制。
优化一个结构。即进一步优化支出结构。在不断完善经济调节、市场监管的资金保障机制的同时，将财政支持的重点转向社会管理和公共服务上来，要做到“有进有退、保压并重”。进，就是集中财力加强社会事业的薄弱环节，促进经济社会协调发展；退，就是财政资金要逐步退出直接投资增长过快行业和一般竞争性领域；保，就是要坚持以人为本，保稳定、保运转、保改革、保重点；压，就是要落实“两个务必”，精打细算，严格压缩一般性支出。
深化六项改革。一是深化区街财政管理体制改革。明确区级财政与街道关系定位，进一步完善街道财政的财力保障机制，调整街道财政支出结构，建立起规范、安全、高效的街道财政财务管理体系。二是深化预算管理制度改革。积极探索全口径预算管理方式，进一步规范和完善预算编制规程，加快构建预算管理系统信息平台，提高部门预算管理水平。三是加快财政国库管理制度改革。积极稳妥推进财政直接支付和授权支付改革向纵深发展，探索建立国库单一账户体系。四是严格执行“收支两条线”，加快非税收入收缴管理制度改革，建立健全“收支两条线”管理的监督检查机制。五是促进政府采购规范化建设。全面编制并严格执行政府采购预算，不断扩大政府采购的范围和规模。完善全区各项政府采购制度，规范采购行为。六是推行公共支出绩效考评。按照“积极试点，分步实施，逐步推进”的原则，深化绩效预算改革，初步建立预算绩效评价体系，提高财政资金使用效能和效益。
搭建一个平台。即按照《东城“金财工程”建设暨业务系统整合规划方案》的实施步骤，加强东城区“金财工程”建设，全面整合财政业务应用系统，搭建综合财政业务平台，形成“数字化”理财机制。
加强两项管理。一是对非经营性国有资产的管理，要在坚持资产与财务管理相结合的原则下，对资产的购置、使用、处置以及考核实施全过程的监督。在现有资产存量的基础上，完善相应法规，制定严格的资产配备标准，逐步建立“形成科学、使用合理、处置优化、监督公正、管理高效”的非经营性国有资产管理体制。二是不断加强财政风险管理，提高政府规避风险的能力。深化投融资体制改革，降低政府投融资风险；建立完善的政府债务预警机制，提高规避财政风险的能力；建立健全的财政应急反应机制，提高政府处理突发性公共事件的能力。
（三）主要措施
1.坚持科学发展观，在经济发展的基础上不断壮大财政实力
（1）全面落实“二三六三”核心发展战略，提高财政经济的质量和效益
一是积极发挥财政职能，支持经济结构调整，坚持走高端产业发展之路，积极引导社会资本向高新技术产业和现代服务业领域转移，增强区域经济持续发展能力。二是发挥政府和市场的双重导向作用，大力支持“三区”建设，进一步提升区域产业集群的质量，提高区域经济的财政贡献度。三是坚持走突出特色、做精做强和差异化发展的道路，有效整合利用资源，增强创新对经济发展的拉动作用，运用现代经营理念和信息化技术改造提升传统服务业，促进产业结构优化升级。
（2）不断完善财政调控体系，支持区域税源建设
一是综合考虑产业发展特征、区域特点、产业对财税的贡献等因素，重点支持六大行业发展，努力培育新的财政经济增长点。二是支持总部战略和精品战略，积极吸引符合东城区产业结构的企业总部进驻。三是围绕重点企业的发展，运用财政杠杆作用，引进相应的上、下游企业，构建完整的区域经济产业链。四是积极运用各种财政政策和资金手段，改善非公有制经济的发展环境，进一步完善东城区中小企业信用担保体系。五是加强税政研究，完善东城区税源基础资料数据库，及时掌握税源的发展动向，有效规避财政风险。六是完善税源建设激励机制，落实税源建设责任制，加大涵养税源和服务经济的力度，增加区域经济发展对区级财政收入的贡献。
（3）深化非税收入改革，充分挖掘非税收入潜力
按照上级统一部署，强化政府非税收入预算管理，逐步将政府非税收入纳入预算管理。一是完善国有资产有偿使用管理办法，强化环节监管，有效防止国有资产收入流失。二是加强国有资本经营收益源头管理，切实维护国有资本权益。三是坚持“票款分离”、“罚缴分离”管理手段，确保政府非税收入应收尽收。
2.明确财政供给范围，优化财政支出结构，确保重点支出
（1）健全社会保障体系，筑牢社会“安全网”
一是继续增加财政对社会保障事业的投入，实施积极的就业政策，全面落实岗位补贴、小额贷款、就业援助等各项优惠政策，积极开展创业指导、创业培训，使有创业需求的劳动者得到帮助。二是根据财力可能，增加社会保障资金投入，完善分类救助管理方式，严把低保申领“入口关”；进一步完善低保的公示制度、公益活动制度、动态核实制度和监督检查制度，确保低保资金真正发挥扶贫济困的作用。三是加快社会救助体系建设，支持建立数字化救助体系，配合有关部门完善分类救助制度；按照“政府推动、民间运作、社会参与”的工作原则，积极培育发展慈善和社会公益组织，鼓励和支持其依法开展募捐活动，协商或委托其承担相应的社会救助项目，为经济改革和结构调整创造稳定的社会环境。
（2）大力支持教育、科技、文化和体育事业的发展
一是继续增加对教育的投入，加快现代化学校建设，优化教育结构和学校布局，扩大学区化管理范围，缩小校际差距，支持优质教育资源均衡化发展战略。二是依法保障科技经费的稳定增长，坚持以信息化建设为切入点，抓好电子政务应用系统的开发和推广；建立政府投资和社会资本共同进入的科普资金投入机制，加强科学普及，搞好科普基础设施建设。三是以文化产业优惠政策在东城区试点为契机，大力发展文化产业，着重加大基层文化投入，重点发展面向基层的公益性文化事业，构建和谐的社会环境；继续加强文化设施建设，提供社区文化活动空间。四是积极引导体育产业化、市场化，采取多种方式鼓励社会投入，利用税收政策积极引导,采取多种形式鼓励非国有主体参与体育资源的配置,促进体育产业发展。
（3）加大公共卫生事业的投入力度
一是在保证对卫生事业的投入高于财政支出增幅的基础上，调整和优化支出结构，重点加大对以“一个机制、四个体系”为核心的公共卫生体系建设的资金投入，加快疾病预防控制机构、卫生执法监督机构和公共卫生体系网络建设，建立健全公共卫生服务体系。二是集中财力，支持建立全方位覆盖、全过程监控、信息化支撑、网格化管理、扁平化结构的新型社区卫生服务模式，保障社区卫生服务的公平性和可及性。三是统筹安排财政资金，支持建立健全突发公共卫生事件应急机制，提高突发公共卫生事件的应急处理能力。
（4）加快和谐社区建设
一是认真落实《关于加强新时期和谐社区建设的意见》，建立和谐社区建设的财力保障机制，加大对和谐社区软硬件建设的支持力度。二是加强和谐社区建设和公益事业资金的管理，保证专款专用，严格绩效管理，提高资金使用效益。三是完善多渠道资金筹集机制，争取社会力量、驻社区内单位支持，实现互惠互利；通过市场引导，支持、引进有能力的企业投资建设社区服务设施，努力构建和谐社会的首善之区。
（5）以历史风貌保护为重点，加快城市建设
一是积极探索城市现代化建设、历史文化保护和改善人民生活有机结合的新途径，通过建立滚动项目预算，提供旧城改造的财力支持，积极稳妥地处理好市政建设、危旧房改造与风貌保护的矛盾。二是积极争取市财政转移支付资金，按照“修旧如故”的方针，支持历史文物古迹修缮改造工程，推进解危工程和微循环改造，加快玉河、三眼井风貌保护区建设。三是本着“谁投资、谁受益”原则，多渠道筹集资金，支持四合院保护，努力实现风貌保护、经济发展和人民生活条件改善的统一。
（6）加大政权建设投入力度，提高社会管理和公共服务水平
一是结合《公务员法》的实施，健全财政供养人员工资增长机制和街道财政财力保障机制，确保政权机构正常运转的经费需要。二是加大政府在社会管理方面的投入，继续支持行政管理体制改革，加快政府管理模式和管理手段创新，推进电子政务建设，提高政府的社会管理和公共服务水平。三是继续加强社会治安综合治理投入，完善东城区应对突发事件的财政保障预案，加强公共安全体系建设，加快建设“平安东城”。
3.进一步深化公共财政改革，提高科学理财水平
（1）深化区街财政管理体制改革
一是充分发挥街道系统在全区财政经济建设中的基础性作用，鼓励和支持街道在优化发展环境、加大服务力度的基础上，促进辖区原有税源的稳定和新税源的开发引进。二是按照区与街道的事权，合理确定区街财政的支出范围，完善对街道的财政转移支付制度，促进街道发展均衡化。三是进一步完善街道财政的财力保障机制，调整街道财政支出结构，建立起规范、安全、高效的财政财务管理机制。四是指导街道财政规范街道预算编制、执行、监督，提高街道财政理财水平。
（2）完善部门预算管理制度
一是坚持综合预算的原则，积极探索全口径预算管理方式，逐步将政府公共资产资源纳入预算管理；规范预算编制周期，严格预算编制规程，完善预算决策程序。二是改进和规范财政与预算单位分配关系，强化部门在预算编制和预算执行中的责任。进一步完善预算编审系统。三是建立健全基础资料数据库、滚动项目库和政策标准库，做到实时更新，逐步实现选定时点自动生成部门预算。四是组建东城区预算编审专业机构，努力推动财政预算管理水平的快速提高；按照《东城区预算监督办法》，进一步规范政府预算行为和减少预算随意性，增强人大预算审查监督的约束力和严肃性。
（3）积极稳妥地推进财政国库管理制度改革
一是选择预算单位和项目，积极开展财政国库集中收付的试点工作，逐步在全区推广财政国库集中收付改革。二是研究制定国库改革配套办法和操作程序，为改革提供制度保证，促进财政直接支付改革和授权支付改革向广度和深度发展。三是结合具体政府采购项目和政府基建项目，扩大财政资金直接支付范围。四是进一步改革财政资金缴拨方式，减少资金拨付环节，提高资金使用效益。
（4）完善“收支两条线”制度
一是积极推进非税收入收缴管理制度改革，逐步将各部门的预算外收入全部纳入财政监管范围，建立收缴分离与收支脱钩管理的非税收入收缴体系。二是坚持日常稽查与专项检查相结合、部门自查与执法清理相结合，结合收费年审、票据核验、报表报送及专户资金进行检查。三是对非税收入的业务管理流程进行数字化和科学化设计，加快建设非税收入管理信息平台，在保证数据安全性基础上，提高对非税收入的宏观调控和规范化管理。
（5）促进政府采购规范化建设
一是制定并执行政府集中采购目录和政府采购限额标准，不断扩大政府采购的范围和规模，着重提高公开招标比例。二是完善全区各项政府采购制度，从招标、评审等各个环节加强管理，规范政府采购行为。三是全面编制并认真执行政府采购预算，通过细化财政资金采购项目和编制年度政府集中采购计划，加强政府采购的计划性；逐步扩大政府采购预算的编制范围，扩展政府采购领域，使节约资金，资源配置、廉政建设相得益彰。四是树立政府采购的绩效理念，注重政府采购产出和相应投入之间的对比关系。五是按照“分清职责、明确权限、相互制约”的原则，健全政府采购监管部门与执行部门的运作机制，充分发挥政府采购的政策性功能，实现宏观调控和产业导向。
（6）进一步加强非经营性国有资产的管理
一是根据全区行政事业单位资产管理的实际需要，制定不同层次的非经营性国有资产管理办法，逐步建立和完善相关制度体系。二是结合东城“金财工程”建设规划，建立非经营性国有资产管理信息系统，对资产的购置、使用、处置以及考核实施全过程的监管。三是加强调查研究，研究制定各行政事业单位非经营性国有资产配置标准，建立相对完善的资产调剂机制，实现资产配置和资金投入的有效衔接，推动资产的合理配置和有效使用。
（7）积极推行公共支出绩效评价制度
一是按照“积极试点，分步实施，逐步推进”的原则，有序开展公共部门和项目预算绩效考评试点工作，逐步构建过程与结果相结合、效果与效率相结合的预算编制模式。二是制定统一规范的绩效评价管理办法，明确绩效评价的范围、对象和内容，为绩效评价工作的开展提供制度保障。三是按照定性与定量相结合、统一性指标与专业性指标相结合的原则，在试点的基础上，逐步探索建立起一套绩效评价指标体系和绩效预算基础资料数据库。四是创新财政投资评审工作机制，利用先进的技术手段，制定切实可行的工作程序、质量控制等内部制度，努力提高评审质量。
（8）加强东城“金财工程”建设
按照《东城“金财工程”建设暨业务系统整合规划方案》的目标，建立起资源共享、信息互通、软件互联、管理互动的财政业务应用系统网络。统一“金财工程”业务应用系统的数据结构和编码格式，解决部门之间、系统之间的数据割裂问题，实现管理统一、数据共享。整合现有各业务系统，使财政业务应用系统涵盖财政管理的各个方面，搭建“信息资源一体化、业务衔接一体化、技术实现一体化、内部管理一体化、对外服务一体化”的“五位一体”综合财政业务平台，实现“信息化、数字化、网络化”的财政管理机制。
（9）加强财政风险管理
一是完善政府投资决策机制，提高政府投资决策的透明度；统一政府融资管理，根据政府投资计划编制财政融资的预、决算，加强对政府债务借、用、还全过程的管理和监督。二是制定责任追究制度，规范政府投融资管理。三是建立完善的政府债务预警机制，提高规避财政风险的能力；建立健全政府债务风险预警指标体系，加强风险预测和监管。四是建立健全财政的应急反应机制，进一步强化总预备费的功能，提高政府处理突发性公共事件的能力。
4.坚持依法理财，强化财政监督
一是进一步理顺管理和监督的关系，创新财政监督方式，突出有效性监督，建立全方位监控及资金使用的跟踪体系和多层次、全过程的财政监督检查机制。完善监督检查工作和执法行为的管理制度，规范内部管理。积极推进信息技术的应用，提高财政监督信息化建设和管理水平。
二是贯彻落实《国务院全面推进依法行政实施纲要》、《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》，制定并贯彻落实“五五”普法规划，认真贯彻落实《行政执法过错责任追究制度》和《行政执法监督评价制度》，进一步深化政务公开和全程办事代理制工作，提高财政部门依法行政的能力。
三是认真落实《会计法》，积极探索会计工作管理新模式，进一步加强会计从业人员管理，提高财会人员的专业技能和执业素质，促进会计工作整体水平的提高，不断增强会计工作在经济管理中的作用。
5.坚持求真务实，全面加强财政干部队伍建设
一是贯彻党的十六大、十六届四中全会精神，巩固先进性教育活动所取得的成果，全面推进处、科两级领导班子建设，提高素质、健全制度、强化监督，为促进财政事业发展提供组织保证。二是充分发挥党组的领导核心作用，优化中层干部年龄、知识结构，加强后备干部队伍建设。三是以职责管理为中心，深化干部人事制度改革。结合贯彻《公务员法》大力培养富有创新意识和能力的财政干部队伍，为推进财政事业提供智力支持。四是贯彻落实中央、市、区的廉政制度和我局制定的内部管理制度，坚持执法责任制，形成按制度办事、靠制度管人的监督机制。
“十一五”期间，东城区财政部门将在区委、区政府和市财政局的正确领导下，振奋精神，坚定信心，锐意进取，加快发展，为建设社会主义和谐社会首善之区做出更大的贡献！
二○○六年一月十日